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Prévention santé et environnement

Cannabis : comment légaliser et contrôler le marché ?

23 janvier 2017

Les débats de la primaire de gauche sont revenus à plusieurs reprises sur la question de la légalisation du cannabis. Ils ont mis en lumière une longue série de difficultés directement liées à la prohibition. Dans l’État américain du Colorado ou en Uruguay, le législateur a considéré que la légalisation de la consommation et du commerce du cannabis est une meilleure solution que la répression. Explications.

Disons-le clairement, personne ne prétend que le cannabis soit inoffensif. C’est même parce que cette substance n’est pas inoffensive qu’il est temps de réfléchir au meilleur moyen d’en contrôler plus efficacement la qualité et la consommation dans notre pays. Or, la voie répressive adoptée en France s’avère un échec patent. Notre pays est le deuxième pays en Europe où la consommation est la plus développée : 8,4% des 15-65 ans ont consommé du cannabis dans l’année, soit plus de 3 millions de personnes, dont 1,4 million en font un usage régulier (au moins dix « joints » par mois) et 550.000 un usage quotidien.

Près d’un Français sur deux (45% exactement) a déjà expérimenté le cannabis chez les 15-34 ans. En outre, les produits en circulation sont d’une qualité que personne ne contrôle, ni sur la teneur en THC (Delta-9-tétrahydrocannabinol, dont la concentration tend à exploser sur le marché noir), ni sur les divers adjuvants qui peuvent y être associés à l’insu des consommateurs.

« La voie répressive adoptée en France s’avère un échec patent. »

A ce tableau très dégradé s’ajoutent deux autres conséquences. D’une part, le développement du marché noir alimente des poches de non droit dans certains quartiers, comme le nord de Marseille, où règnent un caïdat en partie adossé à ce « business ». De l’autre, avec plus de 100.000 interpellations par an, la puissance publique consacre à la gestion policière et judiciaire de ces problèmes plusieurs centaines de millions d’euros par an (300 millions d’euros environ pour les seules interpellations) qui ne réduisent en rien la consommation et le trafic, et qui sont autant de moins pour le financement de la prévention et des traitements sanitaires.

Bref, si l’on considère froidement ce tableau, la conclusion s’impose d’elle-même : on peut difficilement faire pire !

Comment faire mieux ? A savoir mieux maîtriser la prévalence cannabique, améliorer la qualité des produits, assécher le marché noir et mieux orienter la dépense publique ? Plusieurs expériences récentes peuvent nourrir cette réflexion, notamment celles du Colorado et de l’Uruguay. Dans tous les cas, on a jugé que la légalisation de la consommation et du commerce du cannabis serait une meilleure solution que sa répression. Pourquoi ?

L’idée est assez simple : en légalisant, on exerce une pression à la baisse sur les prix (le produit devient moins « rare » et son obtention moins risquée), ce qui détruit en grande partie les marges du marché noir et ce qui permet d’imposer un cadre réglementaire pour assurer le contrôle de la qualité des produits mis en vente.

Le problème est que, si les prix tombent trop bas, le risque d’une accélération de la consommation est réel. C’est pourquoi il serait contre-productif de s’engager dans la voie d’une légalisation de type purement libéral qui laisserait l’offre et la demande s’ajuster « naturellement ». Il faut au contraire poser un cadre qui permette de contrôler les prix pour les maintenir à un point d’équilibre : trop élevés, ils n’assècheraient pas le marché noir ; trop bas, ils pourraient inciter à la consommation.

Pour assurer ce contrôle des prix, la solution la plus simple serait de créer un monopole d’État. Mais, outre que cette solution heurterait le droit européen, elle placerait l’État en situation de conflit d’intérêts entre sa mission de santé publique et son intérêt de « producteur ». De tels conflits ont déjà été illustrés par le passé. La solution consistant à se contenter de taxes variables sur le produit risquerait d’ailleurs de buter sur le même type de conflits : Bercy est rarement favorable à la contraction de ses recettes fiscales indirectes du fait d’une diminution de la consommation…

C’est pourquoi la régulation du marché devrait être confiée, selon nous, à une agence indépendante qui puisse fixer le cadre de gouvernance et d’organisation. Nous avons déjà fait ce type d’expérience dans un tout autre domaine : la régulation des jeux d’argent et de hasard en ligne. Ce marché a été légalisé en France par une loi de 2010 qui a autorisé l’offre d’un bien potentiellement addictif issu d’une industrie autrefois considérée comme illégale.

Le pari du législateur était d’assécher l’offre illicite, en faisant venir une large majorité des joueurs sur les sites légaux, et de réduire les pratiques problématiques sur cette offre légale. L’ Autorité de régulation des jeux en ligne (Arjel) créée à cette occasion contraint désormais les opérateurs à la mise en place de moyens de prévention et de réduction des risques du jeu pathologique. La lutte contre l’offre illicite lui incombe également. Le cadre législatif proposé par l’Arjel permet de dessiner les objectifs de ce que pourrait être une Autorité de régulation du cannabis en France (Arca).

Les recettes fiscales issues du commerce du cannabis pourraient faire l’objet d’une affectation claire au budget de l’assurance maladie.

Mais, contrairement aux jeux d’argent, le cannabis est un produit. Les politiques à mener à son sujet doivent donc également se rapprocher des mesures qui sont en vigueur dans la lutte contre le tabac. Pour faire diminuer la consommation, il s’agirait d’appliquer au cannabis les dispositions de lutte antitabac de la Convention cadre de lutte anti-tabac (interdiction de la vente aux mineurs, avertissements sanitaires et packaging neutre, consommation interdite dans les lieux à usage collectif et de travail clos et couverts, interdiction de la publicité).

Les recettes fiscales issues du commerce du cannabis pourraient faire l’objet d’un vote dans le cadre de la loi de financement de la Sécurité sociale et d’une affectation claire au budget de l’assurance maladie. Des lignes budgétaires pour les politiques de prévention et de réduction des risques de l’usage de drogues et de cannabis pourraient y être inscrites.

La mise en production de cannabis pourrait soit se faire par des agriculteurs français autorisés par des licences du ministère de l’Agriculture, soit par des entreprises étrangères.

Dans tous les cas, la production de cannabis devrait répondre à un cahier des charges aussi strict que peut l’être celui de l’Arjel concernant les opérateurs désirant mettre de nouveaux jeux à disposition des consommateurs. Cette production limiterait le dosage en THC des produits de cannabis. La vente serait confiée à des détaillants ayant demandé un agrément à l’Arca. Trois options potentiellement complémentaires, qui présentent des avantages comme des inconvénients, seraient ici à considérer : le réseau des débitants de tabac, celui des officines pharmaceutiques ou un nouveau réseau de magasins.

Alexandre Durain

Consulter la note de Terra Nova